“In dezacord cu solutia pronuntata de Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 300 din 1 martie 2011, prin care s-a respins ca neintemeiata exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 256 alin. (1), art. 283 si art. 285 alin. (5) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, consideram ca aceasta ar fi trebuit admisa, pentru urmatoarele motive:
I. In ceea ce priveste litigiile care pot surveni in legatura cu atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, trebuie distins intre:
- cereri privind procedura de atribuire, inainte de incheierea
contractului;
- cereri privind acordarea de despagubiri pentru repararea prejudiciilor cauzate in cadrul procedurii de atribuire;
- cereri privind executarea, nulitatea, anularea, rezolutiunea, rezilierea sau denuntarea unilaterala a contractelor de achizitie publica.
Plecand de la dispozitiile art. 266 alin. (1) si de la cele ale art. 286 alin. (1) rezulta ca Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor este competent sa solutioneze contestatiile formulate in cadrul procedurii de atribuire, inainte de incheierea contractului, celelalte doua categorii de cereri solutionandu-se, in prima instanta, de catre sectia comerciala a tribunalului in circumscriptia caruia se afla sediul autoritatii contractante.
Astfel, in continuare ne vom referi la prima categorie de cereri, cele ce privesc procedura de atribuire, inainte de incheierea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii.
II. Potrivit dispozitiilor art. 255 alin. (1) din ordonanta (dupa modificarea acestora prin Legea nr. 278/2010), orice persoana care se considera vatamata intr-un drept ori intr-un interes legitim printr-un act al autoritatii contractante, prin incalcarea dispozitiilor legale in materia achizitiilor publice, poate solicita, prin contestatie, anularea actului, obligarea autoritatii contractante de a emite un act, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale administrativ-jurisdictionala, in conditiile prezentei ordonante de urgenta.
Dispozitiile art. 256 din ordonanta prevad ca partea care se considera vatamata are dreptul, cu respectarea prevederilor art. 2562 si art. 270-271, de a se adresa Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor in vederea solutionarii contestatiilor pe cale administrativ-jurisdictionala. Aceste dispozitii nu au fost modificate prin Legea nr. 278/2010.
Dispozitiile art. 2562 si art. 270-271 la care textul criticat face referire dispun, in prezent, dupa cum urmeaza:
- art. 2562 (dupa modificarea acestora prin Legea nr. 278/2010) – asupra termenelor inauntrul carora persoana vatamata poate sesiza Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor in vederea anularii actului si/sau recunoasterii dreptului pretins ori a interesului legitim;
- art. 270-271 – asupra elementelor pe care trebuie sa le contina contestatia; sanctiunii respingerii contestatiei ca tardive pentru nedepunerea in termenele prevazute de art. 2562; instiintarii participantilor implicati in procedura de atribuire.
Inainte de modificarea survenita prin Legea nr. 278/2010 dispozitiile art. 255 alin. (1) din ordonanta prevedeau ca orice persoana care se considera vatamata intr-un drept ori intr-un interes legitim printr-un act al autoritatii contractante, prin incalcarea dispozitiilor legale in materia achizitiilor publice, poate solicita anularea actului, obligarea autoritatii contractante de a emite un act, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale administrativ-jurisdictionala sau in justitie, in conditiile prezentei ordonante de urgenta.
De asemenea, dispozitiile art. 2562 dispuneau asupra termenelor inauntrul carora persoana vatamata putea sesiza Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor sau, dupa caz, instanta judecatoreasca competenta in vederea anularii actului si/sau recunoasterii dreptului pretins ori a interesului legitim.
Mai mult, dispozitiile alin. (3) al acestui articol prevedeau ca partea nu se putea adresa, pentru solutionarea aceleiasi cereri, concomitent Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor si instantei judecatoresti competente; in caz contrar, se prezuma renuntarea la calea administrativ-jurisdictionala, partea avand obligatia de a notifica Consiliului introducerea cererii la instanta judecatoreasca competenta. Astfel, cea care ramanea investita cu solutionarea cererii era instanta de judecata.
III. Prin comparatie, din perspectiva caracterului facultativ al procedurilor administrativ-jurisdictionale, Ordonanta Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea si sanctionarea tuturor formelor de discriminare stabilind Consiliul National pentru Combaterea Discriminarii ca autoritate administrativjurisdictionala, stabileste prin art. 20 alin. (1) ca “persoana care se considera discriminata poate sesiza Consiliul in termen de un an de la data savarsirii faptei sau de la data la care putea sa ia cunostinta de savarsirea ei”, iar prin art. 27 alin. (1) ca “Persoana care se considera discriminata poate formula, in fata instantei de judecata, o cerere pentru acordarea de despagubiri si restabilirea situatiei anterioare discriminarii sau anularea situatiei create prin discriminare, potrivit dreptului comun. Cererea este scutita de taxa judiciara de timbru si nu este conditionata de sesizarea Consiliului”.
IV. Investita fiind cu solutionarea unor exceptii de neconstitutionalitate ale dispozitiilor cap. IX “Solutionarea contestatiilor” din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006, Curtea Constitutionala a retinut in mai multe decizii ca aceste dispozitii sunt constitutionale, dat fiind ca persoana ce se considera vatamata are optiunea intre a contesta actul administrativ pe calea administrativ-jurisdictionala si formularea unei actiuni in fata instantei judecatoresti in temeiul dreptului comun in materia contenciosului administrativ. In plus, a mai constatat Curtea, contestatorii pot renunta oricand, pe parcursul solutionarii contestatiei, la jurisdictia administrativa speciala si se pot adresa instantei de contencios administrativ, conform prevederilor art. 6 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
Astfel ca, intr-o atare situatie, instanta de contencios constitutional a statuat ca dispozitiile criticate satisfac pe deplin cerinta constitutionala consacrata de art. 21 alin. (4), potrivit careia “Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite”, persoana vatamata avand posibilitatea de a opta intre contestarea actului administrativ pe calea administrativ-jurisdictionala si formularea unei actiuni direct in fata instantei judecatoresti, in temeiul dreptului comun in materia contenciosului administrativ.
In acest sens sunt, de exemplu, Decizia nr. 690 din 11 septembrie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 668 din 1 octombrie 2007; Decizia nr. 887 din 16 octombrie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 779 din data de 16 noiembrie 2007; Decizia nr. 236 din 19 februarie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 224 din 7 aprilie 2009.
V. Avand in vedere cele expuse mai sus se constata ca s-a acordat Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor competenta exclusiva in solutionarea cererilor privind procedura de atribuire, inainte de incheierea contractului, persoana vatamata nemaiavand posibilitatea de a opta intre contestarea actului administrativ pe calea administrativ-jurisdictionala si formularea unei actiuni direct in fata instantei judecatoresti. Astfel, este pus sub semnul intrebarii principiul caracterului facultativ al procedurilor administrativjurisdictionale.
Legea fundamentala nu se opune institutionalizarii jurisdictiilor speciale administrative, cu conditia respectarii dispozitiilor constitutionale ale art. 21 alin. (4) care prevad caracterul facultativ si gratuit al acestor jurisdictii.
Practica Curtii Constitutionale este constanta in a considera ca fiind de competenta exclusiva a legiuitorului instituirea unor proceduri administrativ-jurisdictionale destinate, in general, sa asigure solutionarea mai rapida a unor categorii de litigii, descongestionarea instantelor, evitarea cheltuielilor de judecata; crearea unor asemenea proceduri constituie, insa, o masura de protectie, care, deci, nu poate avea ca scop, in niciun mod, limitarea accesului la justitie. In acest sens este, de exemplu, Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994 si Decizia nr. 282 din 1 iulie 1997, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 250 din 24 septembrie 1997.
Caracterul facultativ al jurisdictiilor speciale administrative permite celui indreptatit sa se adreseze fie organului administrativ-jurisdictional, fie direct instantei de judecata. Aceasta inseamna ca cel care contesta un act administrativ supus unei jurisdictii administrative speciale se poate adresa direct instantei judecatoresti, fara a mai parcurge procedura administrativa prealabila.
In situatia in care legea prevede posibilitatea atacarii unui act administrativ si in cadrul unei jurisdictii speciale administrative, iar partea opteaza pentru aceasta cale, ea este datoare fie sa parcurga integral procedura speciala, fie, daca hotaraste sa renunte la aceasta procedura, sa notifice intentia sa, in prealabil, organului administrativ jurisdictional. In acest sens este Decizia nr. 411 din 4 noiembrie 2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 925 din 23 decembrie 2003.
Astfel cum s-a aratat, caracterul facultativ al procedurilor administrativ-jurisidictionale, prevazut in prezent de Constitutie, permite celui indreptatit sa se adreseze fie organului administrativ-jurisdictional, fie direct instantei de judecata.
Prin urmare, textul constitutional determina, pe langa obligatia negativa a legiuitorului de a nu interveni printr-o dispozitie legislativa in sensul stabilirii unei taxe pentru accesul la o procedura administrativ-jurisdictionala, si o obligatie pozitiva a acestuia de a inscrie in mod expres in actul normativ caracterul facultativ al acestei proceduri.
Legiuitorul trebuie sa isi indeplineasca aceasta obligatie tocmai pentru a exista o legislatie clara, precisa si adecvata, care sa nu dea nastere la interpretari si aplicari diferite ale textelor de lege de catre instantele de judecata in aceasta materie.
In acest sens este si jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, care a statuat constant in sensul ca legea trebuie sa fie accesibila justitiabilului si previzibila in ceea ce priveste efectele sale (Hotararea din 29 martie 2000 in Cauza Rotaru impotriva Romaniei). De asemenea, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a considerat ca “lege” nu poate fi considerata decat o norma enuntata cu suficienta precizie, pentru a permite cetateanului sa isi controleze conduita; apeland la nevoie la consiliere de specialitate in materie, el trebuie sa fie capabil sa prevada, intr-o masura rezonabila, fata de circumstantele spetei, consecintele care ar putea rezulta dintr-o anumita fapta (Hotararea din 25 ianuarie 2007 in Cauza Sissanis impotriva Romaniei).
VI. Avand in vedere obiectul exceptiei, admiterea acesteia ar fi dus la extinderea controlului de constitutionalitate la intreg capitolul care dispune asupra acestei etape – Capitolul IX – Solutionarea contestatiilor -, potrivit art. 31 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, care prevede ca “in caz de admitere a exceptiei, Curtea se va pronunta si asupra constitutionalitatii altor prevederi din actul atacat, de care, in mod necesar si evident, nu pot fi disociate prevederile mentionate in sesizare”.
Judecator,
Prof. univ. dr. Iulia Motoc
